政府开放大数据：大数据产业的机遇与挑战

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近年来，随着我们社会经济文化的发展和进步，信息技术发展进入移动互联网和大数据时代，数据的价值愈发凸现，开放数据运动在全球迅速兴起。在我国政府职能转变和产业转型发展的政策号召下，政府数据开放正在随着各级政府的重视和推动，逐渐向广度和深度上发展。与此同时，国内的大数据产业也做为新一代信息技术的重要新兴领域，近年来得到了政府、社会和业界等各个层面的广泛关注，以大数据分析挖掘为基础的新型管理及经营模式，已成为经济社会发展的重要趋势。

    ⊙政府公开数据需要管理和整合

    目前，国内各级地方政府在政府数据管理方面，在国务院《政府信息公开条例》的基础上，逐步在从日趋成熟的“政府信息公开”向蹒跚起步的“政府数据开放”探索前进。政府数据开放与政府信息公开作为两个近似的政策概念，实质上有着本质的区别。政府开放数据着重于政府主动开放大量的、实时的、结构化的、格式标准化的数据和信息，其核心在于政府机关在不违反现行法律法规之下，将其在相关业务上所收集、整理、产生或者保有的数据与信息，主动开放给其他对象（包括：社会组织与公众）进行数据创新增值应用。

    一方面，政府所掌握的大量的、关键性的数据和公共信息资源的社会经济属性越来越受到社会组织，特别是企业的关注，成为一种创造价值的新的生产要素，如能向企业开放，将会极大地推动我国信息服务业的发展。

    另一方面，从政府对内管理和对外服务这两个层面上来看，降低行政成本、提高决策的科学化水平需要高效、实时的信息系统，而大数据的支持是此类信息系统有效发挥作用的支柱之一。政府提供公共服务、促进经济社会发展的职能发挥同样需要大数据支持。政府掌握了大量关于人口、法人和城市空间地理等数据，如果要提供满足群众需求、针对性的公共服务需要对所掌握数据的精细分析。凭借大数据，城市公共卫生、教育、城市规划、交通服务能够得到改善，基于大数据分析结论的政府公共服务决策能够更好的满足市民需求。

    因此，政府数据公开，不是像政府信息公开那样，把信息定期发布、共享出来就完成了，而是需要进行相应的管理，需要一整套的完善规划、顶层设计和系统建设。一是对政府数据信息本身的管理，即对政府数据信息的收集、加工、存储、传递、反馈和利用的过程管理；二是对涉及政府数据信息活动的各种数据信息资源要素进行管理，如对公务人员、行政组织、政府信息及其开发利用的支撑技术等结合起来进行管理。政府数据信息管理的目的是政府数据资源得到充分开发和利用，以实现政府办公业务数据资源共享与网上政府向社会公众提供政府信息服务。政府数据信息管理应贯穿信息收集、整理、贮存、发布、服务等全过程，内容包括信息网络、应用系统、信息的采集和发布及相关的管理体制、程序、实施模式和项目管理等。

    ⊙国外基于政府公开数据的大数据应用现状

    我们先来看看国外的一些大数据应用案例：

    1、2013年年初，英国商业、创新和技能部宣布，将注资6亿英镑发展8类高新技术，大数据独揽其中的1.89亿英镑。英国首个综合运用大数据技术的医药卫生科研中心坐落在牛津大学。这一中心的成立给英国医学研究和医疗服务带来革命性变化，它促进医疗数据分析方面的新进展，帮助科学家更好地理解人类疾病及其治疗方法。这个研究中心总投资达9000万英镑，可容纳600名科研人员。中心通过搜集、存储和分析大量医疗信息，确定新药物的研发方向，从而减少药物开发成本，同时为发现新的治疗手段提供线索。

    牛津大学统计学教授彼得·唐纳利认为目前大数据技术的一个瓶颈就是信息采集，拿牛津大学医药卫生科研中心来说，首先要有足够量的病人、药物等相关信息，这是数据分析的基础，然而许多病人可能出于隐私考虑不愿提供这些信息，制药企业也有可能因为商业利益不愿共享药物成分等敏感信息。要从海量数据中得出有用结论，专业的数据分析是关键。牛津大学教授罗里·柯林斯认为，采集到足够信息后，需要由相关领域的专业人士与信息技术专家一起对数据进行有针对性的归纳和分析，而这种跨学科、跨领域合作能否顺利实现，也是大数据实际应用中的一个问题。

    2、美国西雅图市与微软、埃森哲试点了一个大数据节能项目。此项目基于微软的Azure云计算平台，将手机和分析来自四个城区建筑管理系统的数百个数据集。通过预测分析工具，大数据系统能找出可行的节能措施，预计目标是将耗电量降低达到25%。

    波士顿和芝加哥每到冬季就会有很厚的积雪，波士顿新城区办公室发布了一款名为：“领养消防栓”的移动应用，芝加哥市政府则类似的推出“领养人行道”的应用。这两款应用作为大数据终端，能够收集和传递大雪时道路和消防栓被积雪掩埋的信息，同时能够在城市志愿者的帮助下，对于已经清理积雪的人行道、消防栓，及时的上报情况。这些数据被传递到城市的路况监测中心，为市民雪天出行提供了可靠的信息。

    3、世界银行：大数据提高援助效果，遏制财务腐败

    世界银行的开放数据计划是一个由世界银行与其他机构，包括联合国发展计划署，联合国商业发展署，联合国“全球脉动”计划（UNGlobalPulse）以及卡塔尔计算研究院等共同参与的一个计划，由世界银行的开放财务团队以及非盈利组织DataKind发起的8个项目组成，旨在推动社会组织之间在数据与发展之间的合作。

    比如在肯尼亚，利用粮食的价格，香蕉和大米的消费量可以快速地分析和预测当地的通货膨胀率，从而为更合理地对当地进行援助提供支持。

    此外，世界银行利用“主动式的数据分析来保证企业的反腐败合规”。针对欧美各国的企业反腐败法规，传统的企业自检方式是企业检查自身的规章制度是否符合法规的要求，然后对一些交易进行抽查。不过，既然大部分企业都已经存储了他们的财务数据，随着大数据分析的普及，企业的内部审计人员就可以利用数据分析工具和技术，对那些高风险的交易进行“定点”检查了。而一旦发生了违法行为，企业具有针对反腐败的数据分析也能够帮助企业减轻一部分法律责任。比如通过大数据分析，企业可以确定一些高风险的交易类型，例如那些与政府部门往来的资金，分析涉及大额现金的交易，或者涉及招投标方面的交易等等。内部审计可以针对这些项目进行专门的审查。

    ⊙我国基于政府公开数据的大数据应用发展

    最近两年，国内已有多个省市从智慧城市建设、大数据产业规划等不同层面，将政府数据公开列入到了整体发展规划中，这也从另一个方面说明政府数据公开需要与城市发展、产业规划整合起来。目前，我国的大数据应用，在社会管理、民生服务、便民利民方面较为集中，同时在商业分析方面也非常热门。从政府开放数据的角度来看，其实有更多的应用方向值得探索和挖掘。仅从优化政府管理能力和水平的需求上，一些常见的公共社会问题的监督、协调、管理都可以通过大数据应用来实现和提高，如公共交通管理、节能减排、灾害防控、食品安全等等，甚至是反腐倡廉工作也有机会从社会经济层面上利用大数据应用来提供数据信息支持。

    1、广东省——率先启动大数据战略

    2012年12月广东省率先启动大数据战略，根据《广东省实施大数据战略工作方案》，广东省将建立省大数据战略工作领导小组等，为保证大数据战略有效实施，广东省还将建设政务数据中心，并为高等院校和企业等成立大数据研究机构提供支持。广东省还将在政府各部门开展数据开放试点，并通过部门网站向社会开放可供下载和分析使用的数据，进一步推进政务公开。

    广东省将采用行政收集、网络搜取、自愿提供、有偿购买等多种方式拓宽数据收集渠道。同时，全省网上办事大厅、政府数据档案、企业信用信息网等骨干网络系统正在建设和完善过程中。

    广东不仅是全国率先开展网络问政的省份，而且政府微博数量也位居全国第一。目前，全省已初步建成集信息公开、网上办理、便民服务、电子监察于一体的网上办事大厅，首批45个省级单位和21个地市已全部进驻，并面向企业和民众提供“一站式”办事服务。

    此外，广东省已经建立了一个横向联通112个省级单位、纵向连接21个地市和121个县(市、区)的电子政务网络平台。同时，省级电子政务信息资源共享平台也已建成，实现了35个省级部门、185类信息的网络共享。

    2、重庆市——发布行动计划、明确目标任务

    重庆市政府在2013年7月发布《重庆市大数据行动计划》，明确提出要推动企事业单位数据共享开放，加快大数据产业布局，促进大数据技术及解决方案在公共服务、城市管理及产业发展等方面的广泛应用;并提出打造2-3个大数据产业示范园区，培育10家核心龙头企业、500家大数据应用和服务企业，引进和培养1000名大数据产业高端人才，形成500亿元大数据产业规模，实现大数据技术在电子商务、工业制造、交通物流、医疗卫生、食品药品安全、金融、传媒等行业的全面应用。

    3、南京市——与智慧城市建设相结合

    2013年南京市发布了《2013年全市社会信息化工作要点》，加快推进南京市“智慧南京”建设，基本实现市民卡城乡居民全覆盖。此外，无线宽带网络、智慧医疗、智慧旅游、数字化节能、等领域的信息化建设，将直接改变广大市民的生活。

    “智慧医疗”将越来越多地体现在市民看病拿药中。继续深化市民卡在医疗行业的应用，推进医疗服务智能化、健康管理智能化，推进预约挂号服务与his、排队叫号系统深度对接。实行多种途径挂号、分时段挂号、多种方式支付、预付费后结算;加快推进急救车载系统和智能调度系统建设，向急救车辆提供实时路线导引，实现与现场双向互动，提高急救资源使用效率;加快推进南京区域卫生信息平台建设，逐步实现医院电子病历数据与市、区平台健康档案数据的自动归档、自动更新，与公共卫生、医疗保障、药品监管、基层医疗卫生服务机构以及相关单位进行信息交换与共享;进一步加大新农合人群市民卡发卡力度。

    南京还将开展全市道路停车泊位管理智能化项目建设，构建全市停车管理服务平台，依托车辆智能卡和市民卡，实现停车泊位信息共享和诱导、停车费快捷支付、停车收费监督等功能;推进河西地区智能交通应用试点，通过智能信号控制实现交通的动态管理，促进公交优先战略实施。

    再以上海为例，自2014年起，上海市政府要求各政府部门将按照《关于推进政府信息资源向社会开放利用工作的实施意见》和《2014年度上海市政府数据资源向社会开放利用工作计划》要求，全面推进市级部门开展政府数据资源开放，全力支撑上海政府职能转变和产业转型发展。在笔者参与的上海市数个区级政府数据公开门户网站和管理平台的建设实践中，直观的感受到了政府公开数据在不同部门、不同层级、不同领域、不同行业之间的分享、交换、整合还存在很多问题。特别是一些城市发展的重点行业和领域仍缺乏统一数据平台，如金融、贸易行业，气象、交通管理、城市管理等领域，各个区县都有自己的数据信息管理系统，但城市整体层面上，要建立统一的数据平台，还需要做很多的工作。由此可见，对大数据产业而言，政府公开数据的管理、整合乃至挖掘，本身也是一个前景广阔的业务发展方向。

    另一方面，即使目前一些政府开放数据还存在结构、覆盖层面等问题，但向社会开放数据之后，仍然能够迅速获得社会、业界和企业的青睐，并已经诞生了许多由企业开发的应用产品。笔者就曾下载过一个基于GPS数据信息的公交车辆到站信息APP软件，就是利用了普遍安装在上海城市公交车辆上的GPS数据，用户可以很轻松的查询、掌握自己关心的公交线路最近的一班车距离自己所在的车站还有多少距离，软件甚至还能根据路况和GPS数据估算预计到达时间。这对赶公交车的用户来说，无疑将会是一个粘度很高的应用。然而，这个软件目前只能查询到一部分浦东新区的公交路线信息，浦西地区、部分远郊区县则无法查询，很明显，目前能够获取得GPS数据仅有浦东新区的这些公交线路。

    整体而言，统一共享的数据平台是实现政府开放数据向大数据发展的重要前提，例如人口、法人和空间地理这三类数据库是具有代表性的大数据基础库。这三大基础库收集了大量的居民、企业和城市空间地理信息，数据量庞大，这些数据如果要要有效发挥作用，需要大数据收集、存储、管理、运用技术的支持。同时三大基础数据库与各专业库的统一及共享，有利于降低政府信息使用成本，提高行政效率。同时也为专业库和应用库层次提供了信息系统基础设施支撑。

    目前，政府掌握数据中大部分都是非结构化的数据，现有的软件和工具主要适用于以结构化数据为主的传统数据，要想及时捕捉、存储、聚合和管理这些大数据，以及对数据进行深度分析和挖掘，政府首先需要全面整合并打通三大基础数据库与各专业库的互连阻碍，建立统一的、共享的基础数据平台。这对我国的大数据产业来说，无疑是挑战也是机遇，在数据整合、挖掘等层面能闯出新路、激发新理念、开发新技术的企业才有可能在行业竞争中站在潮流前沿。

    而在专业库、应用库层面上，大数据产业则更加游刃有余，不仅已经有许多成熟的发展经验和商业模式，在一些涉及民生服务、经济发展的领域，已经开始形成完善的产业链。这不仅有利于培育战略性新兴产业，也将有力促进城市或区域内的经济结构转型。

    对大数据产业而言，政府开放数据无疑是一个充满机遇和挑战的舞台，而对各级政府来说，政府开放数据不仅是一项政策任务，既是考验管理者眼界与魄力的试金石，也是转变管理思路，打破管理壁垒，提高管理水平、增强管理能力的绝佳机会。

    关于作者：“电子政府创新体验中心”由上海互联网软件有限公司创建，是一个集技术研发、理论实证研究、技术产品展示为一体的研发服务平台。中心以创新的技术理念，搭建一个开放、互助的“智慧城市”研发服务平台，通过全面解读“智慧城市”全景图，努力探索新理念、新技术、新应用在中国“智慧城市”建设中的具体实践。