中国电子政务跨越式发展的思考
​来源：中国发展观察杂志
作者：姜惠宸
作者单位：北京理工大学中国工程科技前沿交叉战略研究中心、管理与经济学院
在党中央坚强领导下，中国的电子政务为各地区各部门科学统筹疫情防控和经济社会发展发挥了积极作用，有力、有效地推动生产生活秩序恢复。在疫情大考的特殊之年，电子政务助推国家治理体系和治理能力现代化，政府效能进一步提高，中国成为全球唯一实现正增长的主要经济体，经济总量首次突破100万亿元。
2020年7 月， 联合国发布了《电子政务调查》(2 0 2 0 版)，这份报告是在全球抗击新冠肺炎(COVID-19)疫情背景下完成的。
COVID–19大流行给人类社会的发展带来了前所未有的挑战，世界各国政府在联合国和世界卫生组织的协调指导下努力应对挑战，以数字化的解决方案和电子政务的创新模式来实现危机中经济社会的可持续发展。报告显示，2020年中国电子政务实现跨越式发展，两大核心指标(电子政务发展指数和电子参与指数)同时达到“非常高”水平。本文将从中国电子政务的跨越式发展、全球视野中的电子政务等方面进行深入研究，并对如何提升电子政务发展水平、跨越“数字鸿沟”、赢得更多“数字红利”进行战略性思考。
中国电子政务的跨越式发展
1. 政府鼎力支持：电子政务稳步发展
中国政府高度重视发展电子政务。近年来，国家发布一系列政策规划，优化电子政务发展的体制机制， 推进电子政务向更高水平发展。
2. 全球视野下的中国电子政务：核心指标达到“非常高”水平
根据联合国经济和社会事务部(简称“联合国”)发布的《电子政务调查》系列报告，中国自2003 年联合国发布首份报告以来，电子政务发展指数(E-Government Development Index，EGDI)总体上呈稳步上升态势(见图1)。
2012年以来，我国电子政务发展水平不但实现了指数增长，而且还实现了全球排名的稳步前进，并于2020年实现电子政务领域两大核心指数同时达到“非常高”水平。联合国《电子政务调查》数据显示，2020年中国电子政务发展指数首次进入全球前50名，位于全球第45名;中国电子参与指数(电子政务发展指数的补充指数， E-Participation Index，EPI)首次进入全球前10名(图2)，位居全球第9名。根据联合国的指数评级标准，中国电子政务发展指数已由2018年的0.6811提升为2020年的0.7948，从“高”水平(High) 跃升至“ 非常高” 水平( V e r y High);中国的电子参与指数，由2018年的0.9045进一步提升到2020 年的0.9643，同样达到“非常高” 水平。
3. G20视角中的中国电子政务
(1)核心指数水平提升
近年来，中国在电子政务领域实现了跨越式发展。但是，我们应该客观评估，中国电子政务及其各主要指标在全球中的相对位置、全球各国电子政务的发展趋势，尤其是要了解中国与全球电子政务发展水平较高国家间的差距，这对进一步提升中国电子政务发展水平具有积极作用。
我们以G20(二十国集团)中除欧盟外的19个国家为研究对象， 进一步分析中国电子政务的发展水平。由表1可见，从增长动力看， 2012年到2020年，中国、阿根廷、巴西、印度、美国的电子政务发展指数全球排名总体呈上升趋势，5 次报告中有3次全球排名较上年提高。其中，中国、印度、阿根廷2020年全球排名较2012年分别上升了33、25、24位，电子政务发展具有强劲动力。从发展水平看， 近年来G20国家中电子政务发展水平较高的均为发达国家。2012年， G20国家排名前5的分别为韩国、英国、法国、美国、加拿大，其全球排名依次为第1、4、6、11、11; 2020年，G20国家中排名前5的分别为韩国、美国、英国、澳大利亚、日本，其全球排名依次为第2、2、4、5、14位。和这些发达国家相比，中国电子政务的发展水平仍有进一步提升的空间。
根据联合国发布的电子参与指数， 我们研究了G 2 0 国家运用电子政务提供电子信息(E-information)、开展电子磋商(E-consultation)、推进电子决策(E-decision-making)的状况。根据表2，从增长动力看，土耳其、加拿大、中国、印度、日本2012年到2020年的电子参与指数总体呈上升趋势，5次报告中至少有3次全球排名较上年提高。
其中，土耳其、中国、印度的电子参与指数提升较大、发展势头较好，三个国家2020年全球排名较2012年提高了101、57、46个名次。在这几个国家中，中国电子参与指数的排名最高，为全球第9名，这不仅因为我国信息技术领域的快速发展， 更得益于电子政务领域的持续深化改革。
截至2021年2月1日，国家政务服务平台(全国一体化政务服务平台)已联通31个省(自治区、直辖市)、新疆生产建设兵团和国务院44个部门政务服务平台，事项实施清单520.11万项，汇聚政务服务办件数超过7.95亿件，越来越多的政务服务事项可“一网通办”“异地可办”，政务服务效率得到显著提升。
从电子参与指数的发展水平看，2012年G20国家排名前5的国家均为发达国家，即韩国(全球排名第1)、美国、英国(全球排名并列第5)、澳大利亚、德国(全球排名并列第8)。2020年，G20 国家排名前5的国家依次是韩国、美国(全球排名并列第1)、日本(全球排名第4)、英国(全球排名第6)、中国、澳大利亚(全球排名并列第9)。作为唯一的发展中国家，2020年中国的电子参与指数首次达到G20国家第5名，居于领先水平。
(2)发展指数精准分析
根据联合国编制的《电子政务调查》系列报告， 我们将电子政务发展指数细分为在线服务指数(O n l i n e S e r v i c e s I n d e x ， O S I ) 、电信基础设施指数(T e l e c o m m u n i c a t i o n s Infrastructure Index，TII)、人力资本指数(H u m a n C a p i t a l Index，HCI)，并对G20国家按年度进行排名，详见表3—表5。
表3为G20国家的在线服务指数排名。从增长动能看，中国和土耳其在样本期(2012年-2020年) 的在线服务能力提升较大，排名分别上升10和9位，达到第5、第9;阿根廷、印度、巴西、南非、澳大利亚的在线服务指数名次也较2012 年有所提高，分别提高4、4、3、3、3位，达到第11、10、8、16、3。在样本期内排名上升次数达到3 次的有中国、澳大利亚、日本、巴西、土耳其、意大利。从发展水平看，2012年，在线服务指数排名前5的国家依次是韩国、美国(并列第1)、英国、加拿大、法国。到2020年，在线服务指数排名前5的国家为韩国、英国、美国、澳大利亚、中国、日本。其中，美国和澳大利亚并列第3，中国和日本并列第5。
表4为G20国家的电信基础设施指数排名。从增长动能看，日本在样本期的电信基础设施水平提升最大，排名上升8位，由2012年的第10名大幅提升为2020年的第2 名;中国、沙特阿拉伯、澳大利亚2020年电信基础设施指数排名较2012年有所提高，分别提高4、4、3位，达到第12、8、6名。在样本期内，中国的排名上升次数最多， 达到3次。从发展水平看，2012 年，电信基础设施指数排名前5的国家依次是韩国、英国、法国、德国、加拿大。2020年，电信基础设施指数排名前5的国家为韩国、日本、英国、美国、德国。
表5为G20国家的人力资本指数排名。从增长动能看，沙特阿拉伯和德国在样本期的人力资本水平提升最大，2020年较2012年排名分别上升8、7位，由第18、9名提升为第10、2名;英国、土耳其、俄罗斯的人力资本指数名次较2012年有所提高，分别提高5、4、3位， 从第8、17、11名提升为第3、13、8 名。在样本期内， 德国、土耳其、俄罗斯的排名上升次数最多， 达到3次。从发展水平看，2012 年，人力资本指数排名前5的国家依次是澳大利亚、韩国、法国、加拿大、美国。2020年，人力资本指数排名前5的国家为澳大利亚、德国、英国、美国、阿根廷。
由此可见，中国电子政务发展水平的提高，一定程度上源于在线服务和电信基础设施方面水平的提升，尤其是中国在线服务能力指数从2012年的0.5294上升为2020年的0.9059，中国在G20国家中的排名从2012年的第15名跃升至2020年的第5名。与此同时，中国的在线服务指数和电信基础设施指数的发展趋势都体现了较好的成长性，在G20国家中呈上升趋势。从电子政务发展指数的细分指标看，从2012年到2020年，中国的在线服务指数(0.9059)和G20国家最高值(1.0000，韩国)相比差距已经明显缩小;在电信基础设施(0.7388)和人力资本(0.7396) 指数方面，中国与G20国家最高值(0.9684，韩国;1.0000，澳大利亚)相比仍有一定程度的提升空间。
全球视野下的电子政务：
“数字鸿沟”与“数字红利”并存
1. 全球电子政务的发展变化
我们整理了联合国发布的《电子政务调查》系列报告，根据其评级标准，将成员国的电子政务发展水平分为“低”(L o w)、“中” (Middle)、“高”(High)、“非常高”(Very High)，以此绘制全球EGDI指数相关趋势分析图。
近年来，越来越多的国家电子政务达到更高水平。由图3可见， 全球EGDI指数达到“高”或“非常高”评级的国家数量自2014年开始连续6年实现持续增加。2012 年和2014年联合国成员国中分别有48.2%和45.1%的国家EGDI指数达到或超过“高”评级，2020年65.3%的国家EGDI指数达到或超过“高”评级。与此同时，在2012 年，14.0%和37.8%的国家EGDI指数评级为“低”或“中”，而到2020年相关比重已降低至4.1%和30.6%。
2. 全球五大洲电子政务发展演变
由图4可见，总体而言，全球五大洲EGDI指数自2012年来呈上升态势。具体而言，各大洲受基础条件差异等多重因素影响，电子政务处于不同的发展阶段。非洲和大洋洲的EGDI指数虽有波动，但总体来看在持续增长， 其均值水平仍明显低于全球均值。美洲和亚洲近年来电子政务发展水平稍高于全球均值，而欧洲的表现则明显超过全球均值。
我们将成员国按各大洲细分， 绘制相应的EGDI指数各评级变化趋势图。
由图5 可见， 从2 0 1 2 年到2 0 2 0 年， 亚洲E G D I 指数为“低”“中”评级的国家数由3、21个分别下降为1、12个，而EGDI 指数达到“非常高”评级的国家由4个增加到15个。
根据图6-(A)，美洲EGDI指数为“低”“中”评级的国家数由2012年的1、11个降为2018年的0、10个，并在2020年变为0、5个。EGDI指数为“高”“非常高”评级的国家数由2012年的21、2个提升为2020年的23个、7个。
由图6 – ( B ) 可知， 在2 0 1 4 年， 欧洲E G D I 指数为“中”“高”评级的国家数为2、25个，于2016年分别降为0、24 个。EGDI指数达到“非常高”评级的国家数由2014年的16个，逐步提升为2016、2018、2020年的19、27、33个。从比重上看，在2012年仅有37.2%的欧洲国家达到“非常高”水平，而2020年已有76.7%的国家达到“非常高”水平。
根据图7 – ( A )，虽然非洲的EGDI指数均值始终低于全球均值，但从结构上看，2012年有38.9%的国家EGDI指数为“低” 评级，而2020年仅有13.0%的国家EGDI指数为“低”评级。相对而言，“高”评级的国家比重由2012 年的3.7%大幅提升至2020年的25.9%。
由图7-(B)可看出，大洋洲国家的EGDI指数自2018年开始全部达到或超过“中”评级，“高” 或“非常高”评级的国家在2012年仅占14.3%，而2020年已达35.7%。
3. 全球五大洲电子政务发展结构优化研究
我们基于国家层面的EGDI指数，进一步分析各大洲EGDI指数“评级提高”的变化情况，详见图8。从2012年到2014年，非洲和亚洲EGDI指数“评级提高”国家数较多，分别为5、7个，美洲、大洋洲、欧洲仅有1、1、2个国家的电子政务发展水平由较低评级转为较高评级;从2014年到2016年，“评级提高”的国家主要为亚洲和欧洲国家，美洲和非洲国家各有3个国家“评级提高”。
从2016年到2018年，这一阶段各大洲EGDI指数“评级提高”的国家数均有不同程度的增加，仅大洋洲就有5个国家“评级提高”， 欧洲和亚洲分别有8个和9个国家“评级提高”，而美洲和非洲“评级提高”的国家数达到历史新高， 分别为10和14个;从2018年到2020 年，除大洋洲外，欧洲和美洲“评级提高”的国家数达到7个和9个， 亚洲和非洲“评级提高”的国家数达到11个和15个。
关于提升电子政务发展水平的战略性思考
1. 全球电子政务发展水平区域性差异显著
根据联合国《电子政务调查》(2020版)，我们发现，由于各大洲、各国发展的基础条件不同， 各大洲国家用EGDI指数度量的电子政务发展水平，存在明显的区域性差异， 具有显著的“数字鸿沟”特征。其中，亚洲国家尤其是中国的电子政务发展水平具有强劲动能，并且在2020年实现电子政务两大核心指数同时达到“非常高” 水平。
2. 发展中国家缩小“ 数字鸿沟”的关键点
根据前文的数据分析，在193 个联合国成员国以及G20国家中， 电子政务发展水平名列前茅的似乎多为发达国家。但是，联合国《电子政务调查》最新报告也表明，虽然发达国家相对于发展中国家具有相对较高的国民收入水平，并通常具有更高的电子政务发展水平，但是这一因素并非是推动国家电子政务发展的唯一关键因素。近年来，作为发展中国家的中国的电子政务发展状况很好地印证了这一点，并且电子政务在抗击新冠肺炎(COVID-19)疫情期间起到了关键性的作用。
据新华网报道，截至2020年5 月31日，中国的国家政务服务平台(“一网通办”枢纽)自运行一周年以来，实名注册人数超过1亿， 访问人数超过8亿，累计浏览量超过50亿人次，平台支撑地方部门数据共享超过80亿次，并在疫情期间开展“保企业、稳就业”服务，有效助力疫情防控与复工复产，为人民提供了更多更加高效便利的政务服务。
正如联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯在《电子政务调查》中指出的那样，新冠肺炎疫情之后的世界将与以往不同，并且数字化程度将大大提高。对于广大发展中国家而言，如何在后疫情时段的世界中缩短数字鸿沟?如何赢得更多数字红利?我们认为，可着力推进电子政务发展，提供更高水平的在线服务，让政府运行更加高效，从而缩短数字鸿沟、赢得数字红利。
3. 对“数字中国”建设更高水平电子政务的启示
关于如何推进电子政务向更高水平发展，联合国《电子政务调查》提供了科学可行的行动参考。联合国对全球电子政务发展水平领先(在具有“非常高”水平的国家中名列前茅)国家的调研结果发现，这些国家具有的共性特征主要体现在以下几个方面：
l 形成的战略性数字政策及提供的数字化公共服务，已高度制度化、连续性强且不断进步;
l 在国家发展战略中融入协调多部门发展的可持续发展目标(SDG);
l 设立中央机构或部门，由首席信息官(CIO) 领导，负责制定多年期、得到不同政策领域规划支持的“数字议程” (Digital Agenda);
l 具有全面的数字政府法规和监管框架;
l 大多数国家已开展关注人工智能、区块链、大数据等前沿技术的应用， 并围绕新技术制定国家战略和开展试点工作。
尽管中国的电子政务发展水平目前已达到“非常高”水平， 但是与全球电子政务发展水平程度较高的一些发达国家相比，仍存在一定差距。
发表于 2021-4-15 13:16:58
